吕德文：疫情中的数字治理，如何以人为本？
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个体的恐惧常在，但恐惧的理由不一致——有些是对生命安全的恐惧，有些则是对个人自由被限制的恐惧。
疫情可谓透视了人生百态。两年多来，全国多地出现了散发疫情，流调信息中的复杂群像，常常引起人们的关注。
比如，有出入高端商场的白领，有精心制作旅游路线的游客，有吃遍全城的退休大爷，有准时上下班过着两点一线生活的上班族，还有出入20多个地方打零工的“最辛苦的中国人”。显然，流调的目的是为了疫情防控，让人们准确获悉疫情传播信息，方便个人采取合适的自我保护措施。但流调信息的公布，却也折射了复杂的社会情理，它必然涉及到人们对于共域与私域、责任与权利、秩序与自由等边界的探讨。
因此，疫情防控中的数字治理，看似是一个中性的技术行为，却是一个关涉人心的治理。
▌疫情防控中的“人心治理”
疫情防控包括救治和隔离这两个关键环节。隔离既包括将传染病人从社会中识别出来，并采取措施将其从社会中隔绝开来，也包括限制人口流动，制造人与人之间的关系隔绝。因此，隔离不仅是医学实践，还是一套技术装置，它在建立新秩序。以“隔离”为核心的疫情防控策略是否可行，在某种程度上取决于人们对疫情“新秩序”的适应性。
常态化疫情防控的矛盾在于，人们要维持习以为常的生活习惯，往往是建立在反社会机制基础之上的。比如，隔离往往是激活“以邻为壑”等反社会机制的催化剂。春节前，河北邯郸的一位村支书，公开表达要赶走处于疫情中的“河南（安阳）人”。而事实上，疫情爆发两年来，不少地方公开歧视来自其他疫区的返乡人员。武汉疫情爆发后，笔者有多位返乡学生在老家被封门拉横幅，横幅上用大字体写上“此户有武汉返乡人员，禁止出门！”。
运用大喇叭、拉横幅以及举报等方式，通过激起民众的恐惧来开展疫情防控工作，是典型的社会排斥机制。疫情防控将流动人员和固定人员区隔开来，并将“流动”本身视作社会安全的风险因素，无异于否定社会的流动性。然而，流动本身是现代社会的一个特性，对流动人员的警惕，必定会侵蚀社会信任，影响社会秩序。
比如春节返乡期，是每个中国人表达亲情和乡情的关键时期。但是，一些地方在疫情防控中却层层加码，变相阻碍人员返乡。绝大多数省份对于来自外省的返乡人员，哪怕是最低层次的放开措施，也存在加码行为。比如，对于有中高风险区的所在县市的低风险区返乡人员，实施居家医学观察和核酸检测；对于从未发生疫情的地区返乡人员，则提供48小时核酸证明，且返乡后还要做核酸检测。而很多地区，加码的程度更高，对哪怕是只发生一例疫情的低风险区返乡人员，也采取劝返措施。
中国社会稳定的一项重要社会心理基础是家庭和家乡。当个人遇到人生挫折时，家庭是港湾，是可以提供心灵安顿的场所。而在外拼搏的人，成功可以荣归故里；失败了可以返乡退守。也因此，村庄对那些离乡人员的主流心态是接纳和团结，社会排斥并不适用于这些流动的“自己人”。
笔者在武汉疫情爆发之处时比较过各地对返乡人员的心态。总体上，村庄内部竞争和分裂占据主导地位的村庄，很容易对返乡人员采取公开的排斥措施，如封村堵路，封门，乃至于采取强制干预措施，都是有可能的。这些排斥措施，不仅容易获得村庄内部分裂力量的支持，政府针对少数人的强制措施也有较强的社会基础。那些比较分散，人际关系原子化的村庄，则容易采取隐形的社会排斥措施，居民之间相互监视、举报盛行，但政府一般不会采取公开的强制措施。而那些社会整合程度较高的村庄，则会对返乡人员采取团结和接纳的措施，如会对返乡人员提供服务，并在服务过程中提出要求，政府亦会采取容忍度较高的措施。
危机往往是催生社会分裂的导火索，也是加强社会团结的契机。在疫情期间，一个地方是加深了社会分裂，还是加强了社会团结，不仅仅取决于社会文化，还取决于政策，以及政策实施的技术条件。
客观而言，疫情防控实行“四早”原则，将流动人口以及感染风险及早识别出来，是必要的政策措施。但因识别的精准度不够，政府就只能依靠传统的社会动员方式搜寻信息。由此，关于人心的治理和政府的信息能力密切相关。
▌基层社会的信息“黑洞”
基层社会中的信息，对于政府而言可谓是一个“黑洞”。国家掌握了全国人口的宏观数据，但未必清楚某个特定区域和特定群体的衣食住行等具体信息。在2019年底和2020年初的疫情爆发之处，各地在开展社区防控过程中，花费了大量精力摸居住人口底数。一些老旧小区、自建小区、城中村等长期没有有效的公共服务，也没有物业管理，导致这些小区成了基层干部眼中的“白区”。笔者在调研中发现，正是通过疫情防控，基层党委政府通过党员干部下沉行动，才最终掌握了基本的居住信息。尽管如此，城市社区是一个高度流动的居住空间，居民信息一直在变化，乃至于后面发生疫情的城市，仍然需要通过“敲门行动”等方式来掌握基础信息。
尤其关键的是，疫情防控是一个突发事件，政府的日常信息监测并不一定包含相关内容；即便涵盖了疫情防控所需要的信息，也未必能够有效运用。在疫情防控初期，传染病信息直报系统的有效性曾一度被舆论质疑。尽管非典以后，国家花费大量精力建立了信息直报系统，但种种迹象表明，这一系统的信息传递遇到了阻塞。概言之，信息仍然需要层层审核把关，并未真正实现“直报”。而更为普遍的状况是，很多防控信息根本并没有收集和整理的渠道。这也就不难理解，在疫情防控过程中会出现“表格抗疫”的情形。
与信息直报系统相类似的是，每个城市流调力量差异极大。在很多城市，由于流调队伍有限，且专业人才缺乏，使得流调的质量不能保证。比如，大多数城市在开展流调工作中，严重依赖于社区工作人员和其他部门的工作人员。很多城市都出现过未经审核和处理的原始流调信息被泄漏，当事人隐私被侵犯的情况。哪怕是公开的流调信息，也存在过度公开个人隐私，引起人们“吃瓜”的弊端。迄今为止，受制于缺乏标准化的操作模式，也就不可能有高效的信息收集、整理和发布。
笔者及所在团队在武汉疫情防控中做过广泛调研，感受最深的是，基层防控中的人力和物力缺乏，可能只是表象，深层次的难点在于，基层无法有效掌握和防疫有关的信息，这导致上级的防控政策和物资供给与社区居民之间的需求之间，存在巨大张力。疫情期间，社区书记每天要接几十上百个电话，协调群众的诉求，贯彻上级的指示；社区其他干部的疫情防控的主要工作也是统计各种信息。而送医送药、生活保障、小区守控等工作，只能动员下沉党员干部和志愿者参与。
信息“黑洞”不仅表现为政府无法掌握全面精准掌握基层社会，还表现为即便有了信息，但疫情防控中的不同主体，对“信息”的解读并不一致，由此可能制造社会混乱。通常而言，对于疫情防控这样的专业事务，专业判断对信息的解读至关重要。但通常情况下，医学共同体的专业定义，也需要一定的时间进行探索和磨合。比如，在新冠肺炎刚出现之时，从病原学的研究看，只能被认定为是“不明原因肺炎”；到基因测序出来后，才被确定为是一种“新型冠状病毒”。而公共卫生专家通过流行病学研究，对病毒传染性作出了没有证据证明人传人、有限的人传人和人传人的不同判断，也为公共决策提供了不同依据。
如此，哪怕决策部门想要“科学决策”，也并不一定具备条件。更何况，决策本身也受制于政策的模糊性。不同决策会产生不同的后果，而这些后果所产生的行政责任具有不确定性。在实践中，很多地方政府倾向于采取“一刀切”和层层加码的办法开展疫情防控工作——哪怕这一决策必将干扰群众的正常生活，原因就在于按照常态化防控措施开展疫情防控工作，很可能因为意外情况被追责，但“一刀切”政策却有助于避责。
更重要的是，专业判断以及公共决策，并不能直接定义实际社会情境。有关疫情的科学认知和公共政策，只有转化为社会共识以后，才会影响人们的行动。疫情的情境定义有特定的社会—心理基础。一般而言，疫情总是在社会恐惧、道德争议和一致行动中获得具体的情境定义。不同的社会和文化，对疫情的反应和适应性也有差别。但麻烦就在于，个体的恐惧常在，但恐惧的理由却不一致——有些是对生命安全的恐惧，有些则是对个人自由被限制的恐惧。由此，道德争议总是难以避免，人们的一致行动往往是一群人对另一群人采取攻击行为。这种社会撕裂，进一步加剧了信息“黑洞”带来的治理困境。
▌疫情防控能力的基础
客观上，尽管现代社会的数字化水平很高，人口、居住、交通、购物等信息都已经数字化，但对于疫情防控而言，这些数字信息并不足以完全支持疫情防控需要。一方面，不同的信息分散在各个数据系统中，这些系统并不互通，零散的、没有结构化、未经过分析的信息，就不是有效信息。另一方面，不同人群的信息数字化程度不一样。一些“三不管”小区的信息之所以有缺失，并不仅仅是因为治理力量渗入程度不够，还可能是居住在这些社区的群体是信息数字化程度较低的群体，比如，老年人、进城务工群体等。客观上，疫情防控是否有效，一方面取决于信息数字化水平，另一方面还取决于治理技术与信息的呈现方式之间，是否匹配。
健康码是一个将防疫信息数字化的过程。这一系统将人们的出行、体温、核酸检测和疫苗接种等信息合成并加以数字化处理，理论上可以有效减轻信息收集的人工成本。问题在于，健康码在实践中并不能完全做到信息收集的全覆盖，比如，有些群体因为无法使用智能手机，其信息就不可能数字化；有些场所不具备记录信息的条件，或者说一些场所并不强制留下到访人员的行程信息，所以人们的行程信息事实上做不到完全的数字化。
最为关键的是，健康码本身是行政分割的产物，事实上存在数字鸿沟。比如，全国各地的健康码并未统一、互认，甚至各个城市的健康码也是各自为政。而健康码里面的数据，也存在部门分割，如卫生健康、公安、交通等部门，往往还存在数据分割。就目前情况而言，有些城市的健康码很大程度上是在加剧科层体制“各自为政”的弊病，并未提高行政效率。因此，一旦发生疫情，健康码并不能完全起作用，各地还是要使用大量的人力物力展开排查。电信、社区、卫健等部门，仍然会出现重复工作的情况。
在这个意义上，哪怕是政府的信息能力足够强大，也并不意味着基层社会的信息“黑洞”可以完全化解。在一定意义上，基于数字技术和信息系统的治理方法，其前提是能够有效“关照”基层社会。而如果技术治理成为一种“程序”嵌入到疫情防控中，却无法“关照”复杂社会，很有可能导致“反向适配”的后果。为了让治理技术顺利运作，基层花费大量人力物力去做脱离实际的工作。一些单位和小区为了疫情防控，纷纷建立人脸识别系统，但这一系统也就仅仅是一道屏障，仍然要辅助大量人力才能工作。甚至于，在疫情已经消失的情况下，这些系统也在运作，无形当中增加了社会的运转成本。而这些已经不是技术本身能够解决。
数字化水平和政府基础能力相辅相成。通常而言，政府能力较强的情况下，数字运用就会比较发达。上海等发达城市的精准防控做得比较好，也取决于密集的摄像头系统，以及数量庞大的流调队伍。反过来，数字技术的发达，也会促进政府治理能力的提升。客观上，疫情防控水平是地方治理水平的一个侧面。城市治理体系高度依赖于正式体制，依靠行政方式开展疫情防控。城市治理的正式化，客观上也要求治理信息的标准化。数字化的信息往往是标准化的信息，这本身有利于提升治理水平。
扩大而言，疫情防控考验政府治理体系和治理能力，这其中，包括政府的监管、统领、吸纳和整合能力都极其重要。只有有效监管疫情和经济社会指标情况，国家才能建立统筹疫情防控和经济社会发展的合理政策；只有有效地统领政府和其他社会组织人员，才能有效贯彻疫情防控政策；而只有善于吸纳社会中的不同意见，并根据这些意见整合不同群体的利益，才能让公众理解疫情防控政策，以最小的社会代价实现疫情防控目标。在这其中，建立在信息收集和运用基础之上的认证能力，是国家治理基础的基础。
在理想状态中，政府治理模式主要有两种：集中和分散。在集中治理模式中，决策、执行、评估等每一个政策过程，都高度集中在上级和特定机构中。而分散的治理模式，往往采取分散决策，多元主体执行等方式。集中治理模式意味着权力中心需要掌握足够的信息，需要解决上下级之间信息不对称的问题。在某种程度上，分级管理是解决信息不对称的一个有效办法，即通过不同治理层级之间的分权，来分散因信息不对称可能带来的系统性风险。就治理实践而言，几乎每一个国家都建立了复杂的政府治理模式。比如，有些重大事务往往都倾向于采取集中治理模式，一些具有地方差异性的事务，才采取分散治理模式。
疫情防控是一个极其复杂的治理实践。客观上，传染病防治的流行性特征，要求疫情防控必定是集中治理模式。唯有集中治理，才能及时监测到各地疫情信息，防止瞒报、缓报；才能统领官僚体系，让各部门和各层级充分履职；才能吸纳和整合社会上的不同意见，为抗疫凝聚人心。概言之，最大限度地统筹防疫资源，是实现早发现、早报告、早隔离、早治疗等防疫工作原则的前提。中国在疫情爆发初期即建立了一些行之有效的疫情防控机制。比如，中央和地方各个治理层级都建立了联防联控机制，且采取准军事化方式抗击疫情，便是一种集中治理方式。与此同时，疫情防控亦需回应群众的多样化诉求，需要广泛的社会动员，基层需要自主解决社区防控、物资保供等问题，这就需要分级管理，充分发挥地方积极性。